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“城鄉結合部”“城中村”將成為歷史?秘密藏在這三個關鍵詞里 | 兩會觀察

上觀新聞 01-19

有些詞匯,只是客觀描述某個區域的狀態,本身并不含太多感情色彩,卻總給人 " 矛盾突出、管理困難 " 之感。" 城鄉結合部 "" 城中村 ",就是這類詞。

矛盾、沖突、難管的背后,深層次原因在于長期以來的城鄉二元結構。城鄉之間不同的戶籍制度和資源配置制度,素來是經濟社會發展的障礙,處理不好這種 " 二元 ",就容易造成城鄉割裂,城市本身的發展也會失去支撐和依托。

滄海桑田,幾十年來我國城鄉發展取得巨大成就,城鄉面貌發生巨大變化。1949 年中國的城市化率為 10.64%,截至 2018 年,這一指標已逼近 60%,大量農村人口進入城市生活。今年,我國將全面建成小康社會,城鄉融合發展面臨著更高要求。

如何促進城鄉融合發展、優化城鄉空間布局,是兩會會場內代表委員熱議的話題之一。對上海這座超大城市來說,城和鄉,是這座城市的兩個 " 空間端點 "。推進城鄉融合發展,是破解新時代社會主要矛盾的關鍵抓手,是拓展上海發展空間的強大動力,也是鄉村振興和農業農村現代化的重要制度保障,有助于城市能級和核心競爭力的進一步提升。

政府工作報告中指出,要 " 堅持城鄉融合發展,繼續推動基礎設施建設和公共資源配置向郊區傾斜 "。進一步推進上海城鄉融合發展,重點在于三個關鍵詞。

青浦環城水系公園水城門

【關鍵詞一】密度

第一個關鍵詞是密度。長期以來,城市較 " 密 "、鄉村較 " 疏 ",這是共識,也是事實。這種密度差異,體現在基礎設施上,體現在資源要素配置上,最重要的體現是在人口分布上。

以往,由于城市的吸引力遠大于鄉村,導致要素流動存在由 " 疏 " 到 " 密 " 的 " 反滲透 "。比如計劃經濟階段,工農業產品存在價格 " 剪刀差 ",體現為農業支持工業建設;改革開放后,由于 " 人口紅利 " 因素,大量農村勞動力向城市轉移。

這都是農村要素單向往城市流動,讓密者更密、疏者更疏。推進鄉村振興戰略的目的之一,便是讓這種流動從單向變為雙向,實現城鄉要素互相流動。

密度的背后,體現為一種便利性、舒適性,是幸福感和獲得感的直接體現。單從城鄉之間 " 人 " 的密度這一指標而言,上海這些年就在穩步調整。

政府工作報告中有一組數據。從城市看,2019 年全市舊區改造完成 55.3 萬平方米、2.9 萬戶中心城區成片二級舊里以下房屋改造,今年要完成 55 萬平方米、2.8 萬戶中心城區成片二級舊里以下房屋改造;從鄉村看,2019 年全市建成 9 個鄉村振興示范村,推動 1.28 萬戶農民相對集中居住,今年要完成 28 個鄉村振興示范村建設,推進 1.27 萬戶農民相對集中居住。

舊改和農民相對集中居住,看似渾不相關,但從城鄉融合的角度來說,其背后的邏輯卻是共通的:無論是城區人們從逼仄的老城廂小屋子里搬入寬敞的新房,還是郊區人們從 " 小、散、舊 " 的鄉村農宅里搬入全新的相對集中居住社區,都是讓 " 人 " 這一城市發展最關鍵的要素,在分布密度上更趨于完善。

陸一 攝

【關鍵詞二】功能

第二個關鍵詞是功能。所有的空間布局歸根到底都是為 " 人 " 服務,功能性至關重要。對上海來說,鄉村是城市區域的基礎組成部分,對城市具有不可或缺的重要保障和服務功能。談及城,總讓人想到高樓鱗次櫛比、路上車水馬龍,人們步履匆匆打拼生活;談及鄉,則總讓人想到小橋流水、老樹清茶的悠然畫面。不過,上海城鄉功能的分布沒有絕對清晰的邊界,并未一刀切。

在上海市 2035 總規中,城鄉體系由 " 主城區——新城——新市鎮——鄉村 " 構建而成,新城和新市鎮便是 " 城 " 和 " 鄉 " 之間的過渡帶,今年的政府工作報告也提到要 " 推動郊區新城和新市鎮發展 "。如今,上海的郊區新城已在產城融合、城鄉融合上做出了各自不同的探索,人們既能享受到城市生活的便利,也能享受到鄉村 " 慢生活 " 的閑適。

除了生活功能,就經濟產業功能而言,上海的城鄉之間同樣正在打破邊界。城市里一定是 " 樓宇經濟 "、郊區一定是 " 園區經濟 "?城市里有現代服務業,鄉村只有傳統農業?考慮城鄉經濟產業功能,應避免這種二元化思維。

去年 5 月發布的《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》指出,針對城鄉產業發展水平差異等問題,要搭建城鄉產業協同發展平臺,建立有利于鄉村經濟多元化發展的體制機制。

如今在滬郊,一批集聚了鄉村優勢和城市資源的特色小鎮已打響了招牌,崇明 " 光明田緣 "、嘉定 " 向陽新里 " 等結合了城鄉資源優勢共同打造的田園綜合體項目,都取得了良好的效果。上海郊區一直是實體經濟特別是先進制造業的 " 重要承載區 ",這些年有不少郊區傳統產業地塊通過轉型升級、園區二次招商、" 騰籠換鳥 ",完成了產業布局的 " 無中生有 "、產業能級的整體提升。

青浦金澤鎮的普濟橋

【關鍵詞三】定位

第三個關鍵詞是定位。位置決定朝向、定位決定視角,不同的定位決定了城鄉不同的發展思路。

中心城區,是一座城市發展的根本,是 " 基本盤 ";郊區,則是重要的發展戰略空間。" 基本盤 " 固然要穩住,而 " 戰略 " 也要靠 " 戰術 " 來落實,未來空間能有多大,取決于當下的思考和布局。

談及上海的郊區和鄉村," 扇面論 " 早已為人津津樂道:如果瞄準中心城區接受輻射,只能是相對弱勢的遠郊區;如果在接受中心城區輻射的同時,還轉身面向更廣闊的長三角地區接受輻射,則可能成為中心地帶。

審視 " 戰略空間 ",確實需要把 " 扇面 " 打得更開,把視野放得更廣。特大城市的郊區鄉村,要 " 振興 " 并不僅僅是農村范疇內的問題,而需將其置于城市整體發展、長三角一體化發展的大格局下來思考。今天的鄉、今天的戰略空間,也許就是明天的城、明天的 " 基本盤 "。

事實上,通過 " 十二五 "" 十三五 " 兩個五年規劃的實施,上海已從以往不協調、分割現象明顯的城鄉關系發展成目前的緊密型城鄉關系,市郊正逐步成為全市發展的縱深帶,為城市空間拓展提供有力支撐,應把鄉村振興作為城市發展 " 更上一層樓 " 的寶貴資源來謀劃。

袁德慶 攝

上述三個關鍵詞,其實是同一個關鍵詞。密度的大小、功能的區分、定位的不同,核心都指向 " 均衡 " 二字,都指向資源要素流動后趨于更合理的分布。

這種流動和均衡,并不是城市和鄉村互相遷就靠攏,而是兩者共同朝向一個更高的目標邁進;不是 " 削峰填谷 "、把中心城區的資源拉下來補到郊區鄉村,而是要 " 抬高底部 ",把郊區鄉村的基本公共服務水平、產業能級水平等整體抬高,形成優質均衡發展。

要實現這個目標,市級層面應在土地財政、公共住房建設、收入分配調節、財稅體制改革等關鍵領域加強頂層設計,注重政策執行的協調配合,注重政策選擇的平衡性和順序性。

城鄉均衡發展的更高境界,是城鄉融合發展。" 在稻田邊上喝咖啡,坐在馬桶上看油菜花 " ——曾經只是向往的圖景,正隨著城鄉融合發展而逐漸成為現實。

均衡和融合,并不是一種此消彼長的零和博弈。隨著經濟社會發展,城市化率一定會越來越高、城市一定會越來越大,這是大勢所趨,但城市變大并不意味著鄉村會變小——如果 " 你即是我,我即是你 ",那何來 " 你變大,我就變小 " 一說呢?

需要補充強調的是,城鄉一體化不是絕對的城鄉一樣化,融合發展不等于消弭差異。在上海這座超大城市精細化、現代化治理的 " 工筆畫 " 上,一定有線條密集處、有線條稀疏處、有留白處,錯落有致、疏密有度,才能成就一副高質量的 " 工筆畫 "。

回到文首說的兩個詞匯。未來,隨著上海城鄉融合發展的不斷推進," 城鄉結合部 "、" 城中村 " 等詞匯也許將不再和 " 矛盾沖突 "、" 管理難題 " 聯系在一起。事實上,隨著融合發展的水平越來越高," 城鄉結合部 " 一詞在上海也終將走入歷史。

我們拭目以待。

欄目主編:張駿 本文作者:茅冠雋 文字編輯:朱珉迕

題圖:王俊 攝

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